Associazione Bieticolo Saccarifera Italiana

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IL SISTEMA DI RIPARTIZIONE DEI CONTRIBUTI DELL’OCM ZUCCHERO

 


Contribuenti, beneficiari, onerosità complessiva del sistema e scenari evolutivi per il settore bieticolo-saccarifero europeo ed italiano

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Associazione Bieticolo Saccarifera Italiana                                                                     Pag. 1


 

Executive Summary

 

Nel sistema competitivo europeo dello zucchero, la filiera bieticolo-saccarifera italiana presenta significativi svantaggi riconducibili a due ordini distinti di fattori. Dal presente studio emerge che, da un lato l’Italia sconta una produttività agricola e industriale più bassa rispetto ai competitor del Centro-Nord Europa (dovuta in larga parte a fattori agronomici e tecnici più sfavorevoli), mentre dall’altro risulta penalizzata dall’impianto normativo dell’OCM che, ripartendo su tutti i Paesi produttori i contributi alla produzione necessari a finanziare le esportazioni con restituzione realizzate principalmente da alcuni, crea delle “distorsioni” nella concorrenza tra gli stessi Paesi dell’Unione Europea.

Rispetto a questo ultimo fattore, occorre infatti sottolineare come considerata la diversa contribuzione richiesta sulla quota A (2% del prezzo di intervento) e sulla quota B (39,5%), non è indifferente per la filiera bieticolo-saccarifera di un Paese, esportare (con restituzione) quantitativi di prodotto provenienti (una volta dedotti i consumi interni) solamente da quota B o anche da quota A: in altre parole, considerato il prezzo di intervento quale “base di costo minimo” attribuito dall’OCM di settore, la maggiorazione di costo legata al contributo alla produzione può variare da un minimo del 2% ad un massimo del 39,5% dello stesso prezzo di intervento.

Dal confronto tra i consumi interni di zucchero di ogni Paese UE e le proprie quote di produzione (in particolare rispetto alla quota A) emergono squilibri strutturali che hanno determinato nel tempo un diverso grado di onerosità per le filiere bieticolo-saccarifere dell’Unione Europea. Basti pensare che, mentre Paesi come Danimarca, Francia, Irlanda e Belgio presentano una quota A superiore di oltre il 30% ai consumi interni, all’opposto Grecia, Svezia e Italia detengono, una quota A inferiore ai consumi per circa il 10% (confrontati nel periodo 1995-2000). Da ciò discende un “costo OCM” (dato dal prezzo di intervento più il contributo del 2% o del 39,5% a seconda che il consumo interno e le esportazioni con restituzione siano soddisfatte da zucchero in quota A, in quota B o proveniente da entrambe) legato ai consumi interni che, nel caso della Francia o dell’Irlanda, è inferiore di 0,023 EUR/kg (45 lire/kg) rispetto a quello sostenuto dall’Italia (il costo medio UE è pari a 0,654 EUR/kg). Analogamente, sul fronte dell’export, il differenziale di costo tra Italia e Irlanda, è di +0,172 EUR/kg (333 lire/kg), con un costo medio UE di 0,769 EUR/kg. In sintesi, se si riporta tale differenziale di costo sulle quantità complessive di zucchero consumato internamente nel periodo di vigenza del precedente regolamento (campagne 1995/96-2000/01), si scopre che, annualmente, vi sono stati Paesi che hanno potuto sostenere un minor onere complessivo rispetto all’Italia che va dagli oltre 64 milioni di Euro per il Regno Unito ai circa 5 milioni di Euro per la Danimarca.

Tuttavia, come ricordato in precedenza, non è solamente la penalizzazione indotta dall’OCM che rende meno concorrenziale la filiera bieticolo-saccarifera italiana rispetto a quelle degli altri Paesi UE: vi sono anche fattori agronomici e di produttività industriale che sono “complici” di tale ritardo competitivo. Tra le campagne 1995/96 e 2000/01, la resa zucchero annua della filiera italiana è stata mediamente pari a 5,8 tonnellate per ettaro, contro una media europea di oltre 8 tonnellate e di quella francese pari a quasi 10 tonnellate ad ettaro. Suddividendo tale indice di competitività tra le componenti agricola ed industriale, si denota una resa della bieticoltura italiana pari a circa 46 tonnellate ad ettaro contro le oltre 60 della Francia e una produzione di zucchero per impianto italiano di circa 77.500 tonnellate contro le oltre 140.000 degli zuccherifici d’oltralpe. E’ bene comunque sottolineare come questi due fattori di criticità – maggior onerosità OCM e minor resa produttiva – sottendono tra loro una possibile interrelazione: in altre parole, le maggiori risorse a disposizione di Francia, Belgio o Danimarca rispetto all’Italia, hanno permesso alle filiere bieticolo-saccarifere di questi Paesi la possibilità di investire maggiormente in innovazione e ricerca di quanto abbia potuto fare la stessa Italia. Basti pensare, a tale proposito, che tra il 1980 e il 2000, la resa zucchero della Francia è cresciuta del 22%, a fronte di una crescita della resa italiana di appena un punto percentuale.

Gli scenari futuri che si prospettano per il settore agricolo fanno inoltre temere un ulteriore aggravio delle condizioni competitive. In particolare, dai risultati dei processi negoziali legati all’allargamento dell’Unione Europea e al nuovo round multilaterale in seno al WTO nonché alla maggior apertura degli scambi legati agli accordi commerciali stipulati dall’Unione Europea con i Paesi ad economia meno avanzata, potrebbero determinarsi impatti significativi sulla filiera bieticolo-saccarifera italiana già nel medio periodo, soprattutto in relazione ad eventuali eccedenze di zucchero sul mercato comunitario e alla conseguente possibilità di rimodulazione delle quote a livello europeo.

 

Premessa

 

Il sistema agricolo ed agroalimentare dell’Unione Europea si appresta a vivere un periodo di importanti e rilevanti cambiamenti.

Il futuro delle imprese dipende infatti dall’esito di importanti processi negoziali (ridefinizione della PAC, allargamento dell’Unione Europea, negoziati WTO) che a breve e medio termine chiameranno l’UE a prendere decisioni sia a livello interno che esterno.

In questo panorama la filiera bieticolo-saccarifera si propone quale realtà strategica a livello comunitario, ed ancor più a quello nazionale, per tre ordini di motivi:

·        costituisce una realtà che coinvolge direttamente circa 70.000 aziende bieticole e un bacino occupazionale che, in termini di addetti a tempo pieno, supera le 16.500 unità; a tale fase agricola vanno poi aggiunte le attività legate alla trasformazione (21 zuccherifici[1] e circa 7.800 addetti tra personale fisso e avventizio) e all’indotto (sementi, mezzi tecnici, servizi, ..).

·        rappresenta una produzione che assume il significato di “fattore produttivo” per la corretta gestione di una significativa parte della superficie agricola nazionale in considerazione del suo ruolo nell’ambito delle rotazioni colturali;

·        ed infine figura come una derrata “strategica” per il bilancio alimentare dell’Unione Europea e dei singoli Paesi membri.

In considerazione di tali rilevanti aspetti, si capisce l’importanza di definire una valutazione della filiera bieticolo-saccarifera italiana alla luce dei possibili scenari evolutivi che, in un futuro ormai prossimo, la coinvolgeranno direttamente e indirettamente.

Questo documento rappresenta un contributo scientifico e di valutazione sul ruolo che la filiera bieticolo-saccarifera italiana detiene nel contesto europeo, con particolare riferimento agli effetti economici collegati alla specifica organizzazione comunitaria del mercato. Un contributo che può pertanto offrire elementi utili alla definizione di una posizione unitaria di filiera per le future fasi di discussione delle politiche comunitarie in grado di produrre effetti sul settore.

 

1.             La regolamentazione comunitaria nel settore bieticolo-saccarifero

 

1.1           Il Trattato UE e la Politica Agricola Comunitaria: i principi fondamentali.

 

Il settore bieticolo-saccarifero è regolamentato nel quadro di una politica agricola comune (PAC) che sostiene il funzionamento e lo sviluppo del mercato unico dei prodotti agricoli. La normativa comunitaria che regola il settore si basa su quanto previsto dall’articolo 33 (ex articolo 39) del Trattato di Amsterdam, costituivo dell’Unione Europea (TUE), secondo cui la PAC deve:

a)           incrementare la produttività dell’agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera,

b)          assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano in agricoltura,

c)           stabilizzare i mercati,

d)          garantire la sicurezza degli approvvigionamenti,

e)           assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori.

L’organizzazione comune di mercato (OCM) dello zucchero risponde inoltre all’articolo 34 del TUE, che esclude qualsiasi discriminazione fra produttori o fra consumatori, e all’articolo 131 del TUE riguardante l’applicazione di disposizioni in armonia con lo sviluppo del commercio mondiale (figura 1).

 

Figura 1 – PAC e OCM di settore: i principi stabiliti nel Trattato di Amsterdam (1999).

Fonte: Trattato di Amsterdam istitutivo l’Unione Europea, 1 maggio 1999 .

 

L’OCM dello zucchero deve dunque favorire il processo competitivo fra i produttori e fabbricanti dei paesi membri e rispondere ai principi dell’unicità del mercato, della preferenza comunitaria e della solidarietà finanziaria, garantendo ai produttori della Comunità il mantenimento del posto di lavoro e del tenore di vita. Tali obiettivi devono essere raggiunti tenendo però in considerazione le disparità strutturali e naturali fra le differenti agricolture dei singoli Stati membri, evitando qualsiasi sorta di discriminazione tra gli stessi produttori della Comunità.

Sebbene non rientri tra i settori oggetto della riforma, tali principi sono stati ulteriormente confermati nel testo dell’accordo su Agenda 2000, il documento che ha varato la nuova PAC fino al 2006. In tale comunicazione della Commissione UE si legge che, tra gli obiettivi della nuova Politica Agricola Comune, vi è quello di garantire un equo livello di vita per la popolazione agricola, di contribuire alla stabilità dei redditi agricoli e soprattutto alla coesione economica all’interno dell’Unione Europea.

 

2.             Onerosità del sistema dei contributi dell’OCM zucchero e impatti sulle filiere bieticolo-saccarifere nazionali

 

2.1           Funzionamento dell’OCM e impatti finanziari

 

L’approvvigionamento garantito dell’Ue (quote e zucchero preferenziale) supera oggi notevolmente il consumo interno e l’eccedenza è venduta sul mercato mondiale beneficiando di restituzioni all’esportazione. Tra la campagna 1995/96 e quella 2000/01, in Europa l’eccedenza di zucchero (di quota A e B) è stata complessivamente di circa 10.136.000 tonnellate, pari al 14% dei consumi cumulati nello stesso intervallo di tempo. In termini complessivi, le restituzioni erogate dalla Comunità nel periodo di tempo considerato, sono state pari a 8.376 milioni di Euro.

L’OCM di settore prevede, a fronte delle erogazioni corrisposte al settore (principalmente riguardanti restituzioni all’export), un sistema di contribuzioni indifferenziato che ricade, in maniera svantaggiosa, sui paesi che non sono responsabili delle eccedenze produttive. Infatti, il contributo alla produzione che ogni fabbricante paga in proporzione alla propria quota corrisponde al rapporto fra la perdita complessiva (data dalle restituzioni alle esportazioni) e la somma dei quantitativi di zucchero A e B stabiliti dalla normativa. Per cui il contributo è direttamente proporzionale all’ammontare della perdita che a sua volta dipende dal livello delle restituzioni. Il sistema costringe dunque tutti i produttori a contribuire al risanamento del bilancio comunitario per un’attività di esportazione delle eccedenze prodotte nell’ambito della quota A e B.

La responsabilità finanziaria integrale richiesta ai produttori, per ogni campagna di commercializzazione, è relativa alle perdite dovute allo smaltimento delle eccedenze di produzione comunitarie nell’ambito delle quote rispetto al consumo interno. Tale responsabilità si fonda, inoltre, su un regime di garanzie di prezzi e di smercio differenziale secondo quote di produzione assegnate a ciascuna impresa. In termini complessivi, il contributo richiesto sulle quote di produzione (A e B) è pari al 2% del prezzo di intervento, elevabile fino al 39,5 per la sola quota B nel caso tale contribuzione complessiva non sia sufficiente a coprire i costi di smaltimento delle eccedenze.

Qualora la perdita globale non fosse interamente coperta dal prelievo del 39,5%, è previsto il pagamento , da parte dei fabbricanti, di un ulteriore contributo complementare. Esso è determinato applicando ai contributi prestabiliti un coefficiente corrispondente al rapporto fra la perdita non coperta e il gettito del contributo alla produzione.

In tale logica, risulta evidente che, per un Paese:

-              quote di produzione A+B superiori ai consumi interni permettono di disporre di quantitativi che, esportati al di fuori dei confini comunitari, possono godere di restituzioni;

-              una quota A superiore ai consumi interni permette di ripartire i contributi alla produzione in maniera più vantaggiosa sia sul prodotto destinato al consumo interno che su quello esportato con restituzione.

Data la diversa contribuzione richiesta sulla quota A (2% del prezzo di intervento) e sulla quota B (39,5%), non è indifferente per la filiera bieticolo-saccarifera di un Paese, esportare (con restituzione) quantitativi di prodotto provenienti (una volta dedotti i consumi interni) solamente da quota B o anche da quota A: in altre parole, considerato il prezzo di intervento quale “base di costo minimo” attribuito dall’OCM di settore, la maggiorazione di costo sulle quantità esportate legata al contributo alla produzione può variare da un minimo del 2% ad un massimo del 39,5% dello stesso prezzo di intervento.

Per comprendere meglio tale asserzione, è opportuno considerare prima di tutto il consuntivo dei consumi interni della Comunità per singolo Stato membro nel periodo di vigenza del precedente regolamento di settore - dalla campagna 1995/96 a quella 2000/01 - , raffrontato con le quote di produzione assegnate (tabella 1).

 

Tabella 1 – Quote di produzione e consumi interni di zucchero nei diversi Paesi UE

° I consumi di zucchero sono calcolati sulla base del Reg. CE 779/96 - art. 14 punto 1  - considerando lo sbilancio tra import ed export di zucchero tal quale e dei prodotti trasformati.

*Importazioni Preferenziali.

Fonte: elaborazioni su dati Commissione UE.

 

 

Mentre Francia, Belgio, Danimarca, Paesi Bassi e Irlanda riescono a soddisfare il livello dei consumi interni con la quota A, un’altra serie di Paesi - tra cui l’Italia - devono invece ricorrere alla produzione di quota B, tra l’altro, per quantità significative. Portogallo, Regno Unito e Finlandia riescono invece a coprire i consumi interni con le importazioni preferenziali[2].

Direttamente collegati a tale relazione tra quote e consumi, risultano i quantitativi di prodotto destinabili all’esportazione con restituzione. Nella tabella 2 sono infatti evidenziate le quantità di zucchero che ogni Paese dispone per l’export con restituzione, una volta dedotti i consumi interni dalle produzioni in quota A+B e dalle importazioni preferenziali (nel caso di Francia, Portogallo, Finlandia e Regno Unito). In tale contesto di analisi, emerge la Francia metropolitana (esclusi quindi i territori d’oltremare) con oltre 1.500.000 tonnellate di zucchero annue destinabili all’export con restituzione, mentre all’Italia, una volta soddisfatti i consumi interni, avanzano poco più di 103.000 tonnellate di prodotto che, una volta esportate verso Paesi Terzi, possono beneficiare delle restituzioni.

 

Tabella 2 – Quantitativi potenzialmente disponibili per le esportazioni con restituzione (media annuale 1995-2000)

NB: nella campagna 2000/01 vi è stata una riduzione di quota complessiva di

478.000 tonnellate.

Fonte: elaborazioni su dati Commissione UE.

 

Lo squilibrio strutturale che emerge dall’analisi dei dati evidenziati sopra, implica un diverso impatto in termini di costo, determinato dall’OCM, che si manifesta, per le filiere bieticolo-saccarifere dei diversi Stati Membri, su due livelli distinti:

-                  sull’onerosità dello zucchero consumato internamente;

-                  sulle restituzioni per lo zucchero esportato al di fuori dell’Unione Europea.

Tale differente onerosità è direttamente correlata a:

-                  il diverso grado di contributo pagato sulla quota A e B (2% e 39,5% del prezzo di intervento);

-                  il rapporto tra la quota B e il differenziale esistente tra la quota A e il livello dei consumi interni.

Riportando tali correlazioni in un grafico, le situazioni possibili che possono emergere sono quelle riportate nella figura 2.

 

Figura 2 – Differenziale tra quota A e consumi interni e relazione con quota B: le 4 situazioni possibili

Legenda:

Caso I               Quota A superiore al livello dei consumi. Quota B ridotta rispetto differenziale tra A e consumi.

Caso II              Quota A superiore al livello dei consumi. Quota B elevata rispetto differenziale tra A e consumi.

Caso III             Quota A inferiore al livello dei consumi. Quota B elevata rispetto differenziale tra A e consumi.

Caso VI             Quota A inferiore al livello dei consumi. Quota B ridotta rispetto differenziale tra A e consumi.

 

 

Mentre nel caso in cui la quota A risulta superiore ai consumi (casi I e II), l’eccedenza di zucchero A è in grado di ammortizzare i costi (contributi) legati alle quantità esportabili con restituzione (data dall’eccedenza stessa più la quota B), nel caso di quota A inferiore ai consumi tale “effetto leva” è nullo, in quanto ciò che viene esportato è solamente zucchero di quota B (caso III). Il caso IV (Spagna) rappresenta la situazione in cui non esiste zucchero destinabile all’export con restituzione in quanto la stessa quota B serve a soddisfare il consumo interno.

Trasponendo le situazioni delle filiere bieticolo-saccarifere dei diversi Paesi UE sui 4 differenti casi possibili, e assimilando i quantitativi di importazioni preferenziali alla quota A per i Paesi che ne beneficiano (e cioè Francia, Regno Unito, Portogallo e Finlandia), il quadro che emerge viene evidenziato nella tabella 3 seguente.

 

Tabella 3 - Differenziale tra quota A e consumi interni e relativo “effetto leva” all’export: la situazione dei diversi Paesi UE (valori medi annuali campagne 1995/96-2000/01)

NB: i quantitativi di import preferenziale speciale sono assimilati alla quota A.

Fonte: elaborazioni su dati Commissione UE.

 

Dalla tabella si evidenzia che:

-              Francia, Danimarca, Irlanda, Belgio e Portogallo (caso I), detengono una quota A superiore al livello dei consumi interni. L’eccedenza di A rispetto ai consumi rappresenta inoltre più della metà dei quantitativi destinabili all’export con restituzione.

-              Paesi Bassi e Regno Unito (caso II), con quota A superiore ai consumi, detengono un’eccedenza di A pari a meno di un terzo delle quantità esportabili con restituzione;

-              Finlandia, Austria, Germania, Grecia, Svezia e Italia (caso III), presentano una quota A inferiore ai consumi (nel caso dell’Italia tale gap è pari al 10% dei consumi);

-              la Spagna (caso IV) è l’unico Paese a detenere un livello di consumi interno superiore alla produzione complessiva di quota A + B.

 

2.2           Onerosità del sistema: indicatori diretti e impatti sulle singole filiere

 

Come ricordato precedentemente, il diverso grado di contribuzione richiesto per la quota A e la quota B nonché il differenziale esistente tra i consumi interni e la quota A e il legame tra quota B e tale differenziale, influiscono in maniera rilevante sull’onerosità a carico della filiera bieticolo-saccarifera di ogni Paese indotta dall’OCM. Se si riporta tale onerosità per chilogrammo di zucchero destinato ai consumi interni e all’export con restituzione, il quadro che emerge, a livello europeo, è quello riportato nella tabella 4 dove il costo OCM è dato dal prezzo di intervento (pari a 63,19 EUR per 100 kg) più il contributo del 2% o del 39,5% a seconda che il consumo interno e le esportazioni con restituzione siano soddisfatte da zucchero in quota A, in quota B o proveniente da entrambe.

E’ importante specificare come, nel calcolo sotto indicato, le importazioni preferenziali di Francia, Regno Unito, Portogallo e Finlandia sono considerate a costo di contribuzione nullo, in quanto, nella valutazione dell’onerosità legata all’OCM, tali quantitativi sono soggetti a dazi doganali aventi il solo scopo di allineare il prezzo esterno a quello interno della comunità. In altre parole, sulla base di quanto indicato sopra relativamente alla metodologia di calcolo, per i quantitativi di import preferenziale, il costo OCM è pari al prezzo di intervento.

 

Tabella 4 – Onerosità legata all’OCM: differenza rispetto media UE (1995/96 – 2000/01)

* Portogallo, Regno Unito,  Francia presentano un minor costo OCM legato anche alle quantità di import preferenziale che sono considerati a costo di contribuzione nullo. Nel caso della Finlandia, anch’essa beneficiaria di tali importazioni preferenziali, i quantitativi di zucchero importati a tale titolo servono a soddisfare i consumi interni, non coperti da quota A.

Fonte: elaborazioni su dati Commissione UE.

 

Da quanto evidenziato, la situazione dell’Italia risulta la più penalizzata. Infatti, per quanto attiene ai consumi interni, l’onerosità relativa alla contribuzione stabilita dall’OCM fa si che l’Italia paghi un valore superiore di 1,4 cent di Euro (27 lire) per kg di zucchero destinato al consumo e 11,3 cent di Euro (219 lire) per zucchero destinato all’export con restituzione rispetto alla media europea, rispettivamente pari a 0,654 Euro (1.266 lire) e 0,769 Euro (1.488 lire) per chilogrammo.

Sul fronte opposto, Paesi come la Francia o l’Irlanda, presentano un “costo OCM” inferiore di 0,011 EUR/kg (-22 lire) per quanto riguarda lo zucchero destinato al consumo interno, e più basso, rispettivamente di 0,01 EUR (-20 lire) e 0,059 EUR/kg (-114 lire) relativamente allo zucchero destinato all’export con restituzione.

Il caso del minor costo OCM per l’export con restituzione del Regno Unito e del Portogallo, pari a -0,056 EUR/kg e – 0,163 EUR/kg (-108 e -316 lire/kg), è da imputare ai quantitativi di importazioni preferenziali riesportate e che, tuttavia, non sono a carico del bilancio di settore ma rimangono in capo a quello comunitario.

Differente invece il caso della Spagna che, essendo deficitaria, presenta un “costo OCM” per il consumo interno in linea con la media europea (per soddisfare i consumi interni utilizza interamente quota A e quota B) e, teoricamente, non dovrebbe disporre di eccedenze in quota per le esportazioni con restituzione[3].

Dall’analisi dei dati evidenziati sopra, si evince quindi come la struttura dell’OCM (in relazione ai volumi di quota A e B e della relativa contribuzione collegata), a prescindere dalle reali condizioni competitive delle differenti filiere bieticolo-saccarifere dell’Unione Europea, è in grado di creare distorsioni nella concorrenza tra i diversi Paesi in virtù del solo fatto di aver definito quote A di produzione che raramente rispecchiano i reali consumi interni e che a sua volta implicano dei costi per le filiere estremamente differenziati da Paese a Paese.

In altre parole, per la filiera italiana, tale penalizzazione si traduce in un maggior costo che, sullo zucchero destinato al consumo interno è pari a +0,014 EUR/kg (27 lire) rispetto alla media europea ma che, nei confronti del Paese più avvantaggiato (in questo caso il gruppo di Paesi del caso I della figura 1) è di 0,023 EUR/kg (45 lire). Analoga situazione per quanto riguarda il maggior costo (o minori restituzioni) per lo zucchero esportato oltre i confini dell’Unione Europea: +0,113 EUR/kg (219 lire) rispetto alla media UE e +0,172 EUR/kg (333 lire) rispetto al Paese con l’onerosità minore (in questo caso l’Irlanda)[4].

Stante questo squilibrio tra i Paesi nella contribuzione legata all’OCM, è possibile quantificare sulla base delle quantità di zucchero destinate ai consumi interni, il risparmio di cui hanno mediamente beneficiato in ogni anno i Paesi dell’Unione Europea rispetto all’Italia nel periodo del precedente regolamento (dalla campagna 1995/96 a quella 2000/01). Ponendo infatti pari a zero il “costo OCM” legato ai consumi interni dell’Italia, la minore onerosità in capo agli altri Paesi dell’Unione Europea ha permesso loro di sostenere un minor costo complessivo che va dagli oltre 64 mln di EUR del Regno Unito, ai 53,5 milioni di EUR della Francia fino al poco di più di 1 milione di EUR per la Svezia (figura 3).

In altre parole, nel periodo di vigenza del precedente OCM di settore, le filiere bieticolo-saccarifere degli altri Paesi UE hanno potuto usufruire di maggiori risorse – rispetto a quanto ha potuto fare l’Italia – da destinare allo sviluppo della propria competitività. Un differenziale di risorse finanziarie indotto non tanto dai meccanismi di mercato o dall’efficienza del settore, quanto piuttosto dalla struttura intrinseca dell’OCM dello zucchero.

 

Figura 3 – Risparmio complessivo di alcuni Paesi UE legati al “costo OCM” rispetto all’Italia (calcolato sui consumi interni di zucchero del periodo 1995/2000, Mln EUR).

Fonte: elaborazioni su dati Commissione UE.

 

 

Un’analisi completa sulla competitività della filiera bieticolo-saccarifera italiana, oltre agli aspetti legati alla regolamentazione comunitaria, non può comunque prescindere da un esame dei fattori tecnici e produttivi in grado di incidere sull’efficienza del sistema bieticolo-saccarifero nazionale. Da questo punto di vista, un parametro in grado di evidenziare la competitività della filiera è la resa zucchero ad ettaro. In tale ambito, la figura 4 evidenzia la situazione a livello europeo in termini di media quinquennale, a partire dalla campagna saccarifera del 1995/96.

Come è possibile notare dalla figura 4, i Paesi con le rese zucchero più elevate sono la Francia, con quasi 10 tonnellate ad ettaro, l’Austria (9,6) e il Belgio (9,3). All’opposto, con valori inferiori alla media comunitaria (al netto della resa italiana), si pongono invece l’Irlanda (6,4 tonn/ha), l’Italia (5,8) e la Finlandia (4,6).

 

Figura 4 – Competitività delle filiere bieticolo-saccarifere dei diversi Paesi UE (resa zucchero tonn/ha, media ponderata 1995/96 – 2000/01)

Fonte: elaborazioni su dati Commissione UE.

 

Se si analizza il trend storico di tale parametro per i diversi Paesi europei, si denotano trend estremamente differenti (figura 5); per l'Italia – tra il 1980 e il 2000 – si è registrato un leggero incremento (+1%); un andamento che, seppur positivo, rispetto ad esempio, a quanto accaduto in Grecia (-13&), è molto distante dagli incrementi verificatisi in Paesi come il Belgio (+30%) o Francia (+22%).

 

Tra i fattori tecnici determinanti tale “ritardo competitivo” della filiera italiana rientra indubbiamente sia una minor resa agricola che di saccarosio ad ettaro della bieticoltura (figura 6) dovuta a fattori agronomici e pedoclimatici più penalizzanti rispetto a quelli degli altri Paesi dell’Europa centrosettentrionale (a rese agricole di oltre 60 tonnellate di bietole ad ettaro di Austria e Francia, l’Italia contrappone una resa di 46,5 tonnellate), ma anche per quanto riguarda i parametri produttivi dell’industria saccarifera nazionale, questi non reggono il confronto con quelli degli altri Paesi dell’Unione Europea (figura 7).

Infatti, pur in un trend di significativa razionalizzazione della struttura di trasformazione dello zucchero (il numero degli impianti in Italia è passato da 69 del 1970 a 22 nel 1999), la produzione media di zucchero per impianto, pari a circa 77.500 tonnellate è infatti molto distante dalle oltre 140.000 tonnellate di produzione degli impianti francesi.

 

Figura 5 – Andamento della resa zucchero (tonn/ha) per alcuni Paesi UE e variazione % tra il quinquennio 1995/00 e 1980/85.

Fonte: elaborazioni su dati Commissione UE.

 

Figura 6 – Competitività della bieticoltura dei singoli Paesi UE (media 1995/96-1999/00)

Fonte: elaborazioni su dati Commissione UE.

 

In sintesi, dai dati evidenziati sopra e nei capitoli precedenti si evince come l’Italia, nell’arena competitiva europea, risulti penalizzata due volte: da un lato, presenta valori di produttività agricola e industriale più bassi a causa di fattori naturali, agronomici e strutturali ma dall’altro, è vincolata ad un’onerosità superiore a quella degli altri Paesi UE – causata dall’OCM di settore – che nel corso degli anni ha tolto risorse alla filiera (o, visto in altri termini, ha distribuito minori risorse rispetto agli altri Paesi) che potevano essere destinate, a loro volta, a migliorare la competitività del settore.

 

Figura 7 – Andamento degli impianti saccariferi in alcuni dei Paesi UE (numero impianti e tonnellate di produzione media per impianto)

Fonte: elaborazioni su dati Commissione UE.

 

 

 

2.3           Le distorsioni dell’OCM e le dinamiche di mercato collegate

 

Oltre alla penalizzazione collegata all’OCM in termini di maggior onerosità richiesta all’Italia nei contributi alla produzione, esistono delle dinamiche di mercato reali che risultano oltre modo collegate a tali effetti distorsivi prodotti dall’impianto di regolamentazione del settore.

Tali “distorsioni” di mercato emergono dall’analisi delle restituzioni all’export erogate ai singoli Stati membri. Sebbene da bilancio comunitario risulti che, nel periodo 1995-2000, l’Italia abbia ricevuto circa 94 milioni di EUR a titolo di restituzioni all’export (pari quindi a circa l’82% dei contributi pagati nello stesso periodo), il dato non rispecchia la reale disponibilità di zucchero che l’Italia può disporre – una volta detratti i consumi interni - per l’esportazione con restituzione. Infatti, se depuriamo il dato di restituzioni per Paese dai quantitativi di zucchero proveniente da importazioni preferenziali, in quanto a carico del bilancio comunitario, e dai flussi commercializzati intra-UE (basando quindi il calcolo sull’effettiva disponibilità di zucchero destinabile all’export con restituzione)[5], il rapporto tra restituzioni ricevute o potenzialmente ottenibili e contributi effettivamente pagati è quello evidenziato nella tabella 5.

 

Tabella 5 - Rapporto tra restituzioni all’export (teoriche e da bilancio) e contributi alla produzione pagati da alcuni Paesi UE (media annua 1995-2000)

NB: Le restituzioni teoriche sono calcolate sulla base delle eccedenze da produzione in quota A+B al netto dei consumi, senza considerare le importazioni preferenziali.

* differenza tra contributi e restituzioni calcolati per campagna di produzione e non contabilmente come da bilancio UE.

Fonte: elaborazioni su dati Commissione UE.

 

Rispetto ad un rapporto restituzioni/contributi da bilancio che per l’Italia è pari all’82%, la Francia contrappone un indice pari al 113%, la Danimarca pari al 169% e il Belgio al 545%. Tali rapporti, come premesso sopra, non rispecchiano però la reale situazione derivante dalla disponibilità di zucchero per le esportazioni con restituzione. Infatti, ricalcolando tale rapporto sulla base della metodologia indicata precedentemente, i valori che risultano sono pari al 50% per l’Italia, 308% per il Belgio, 312% per la Danimarca, 255% per la Francia e 297% per l’Irlanda. Se si riporta la differenza di tali scostamenti in valore, si nota che per la sola Francia, le restituzioni erogate sono inferiori di oltre 274 milioni di EUR rispetto a quelle potenzialmente ottenibili se commisurate ai quantitativi di zucchero esportabili. Inoltre, occorre sottolineare come nel caso della Francia, tali restituzioni “teoriche” eccedano mediamente ogni anno (nel periodo 1995-2000) i contributi effettivamente pagati sulle produzioni per oltre 425 milioni di EUR. Tuttavia, è bene precisare che tali scostamenti sono riconducibili a diversi fattori:

-        nel caso del Belgio, le elevate restituzioni erogate dipendono da motivi logistici: dal porto di Anversa, infatti, partono gran parte dei flussi di zucchero di altri Paesi europei destinati all’export;

-        per quanto riguarda l’Italia, invece, lo scostamento esistente è dovuto a quantitativi di zucchero comunitario che entrano nel Paese (in particolare da Francia e Germania) a causa del differenziale esistente tra prezzo di vendita interno e prezzo di intervento che permette un margine in grado di ammortizzare i costi di trasporto, pari a circa 0,03-0,04 EUR/kg (circa 60-70 lire/kg) e che rende più conveniente, per tali Paesi limitrofi, esportare in Italia piuttosto che verso Paesi Terzi.

A conferma di tali asserzioni, è interessante analizzare la tabella 6 che riporta le importazioni di zucchero di Belgio e Italia tra il 1995 e il 1999.

 

Tabella 6 – Importazioni di zucchero di Belgio e Italia (tonnellate)

Fonte: elaborazioni su dati Eurostat.

 

Come evidenziato sopra, il 94% dello zucchero importato dal Belgio proviene da Francia e Germania. Tali Paesi sono inoltre responsabili del 70% dello zucchero importato dall’Italia, ma mentre nel caso del Belgio, come ricordato prima, tali flussi “transitano” sul territorio belga in quanto punto di imbarco per destinazioni d’oltremare, il caso italiano si configura come un mercato finale di sbocco per tali produzioni. In altre parole, la maggior competitività delle filiere bieticolo-saccarifere francesi o tedesche, derivante anche, come evidenziato, dagli effetti distorsivi sulla concorrenza legati all’OCM, permette a tali Paesi di esportare – con redditività - zucchero all’interno del mercato comunitario, lasciando ad altri – tra cui l’Italia - l’incombenza di trovare sbocchi per il proprio prodotto al di fuori dei confini comunitari, oltre al fatto di poter usufruire, in tal modo, di un “effetto leva” in grado di smaltire anche le eccedenze di zucchero in quota C e cioè senza beneficio di restituzioni.

 

3.             Gli scenari evolutivi di mercato e di politica agricola: effetti sul settore bieticolo-saccarifero europeo

 

3.1           I nuovi fattori dello scenario

 

Nella valutazione complessiva dell’evoluzione del settore bieticolo-saccarifero europeo vanno poi considerati gli scenari futuri che attendono il comparto agricolo ed agroalimentare nei prossimi anni. Il futuro della Politica agricola comune (PAC) dipende infatti dell’esito di tre importanti processi negoziali che a breve e medio termine vedranno l’Unione Europea chiamata a prendere decisioni sia a livello interno che esterno, che potrebbero incidere non marginalmente sugli attuali assetti.

Tali processi riguardano:

¨      l’allargamento dell’Unione Europea ai Paesi dell’Europa centro-orientale (PECO);

¨      il nuovo round multilaterale dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC);

¨      la revisione di metà precorso (cosiddetto mid term review) delle decisioni di Agenda 2000.

Sebbene il settore bieticolo-saccarifero non sia inserito tra i comparti oggetto del processo di revisione di medio termine (nel giugno 2001 è stato emanato il nuovo OCM di settore valido fino al 2006), è indubbio che dai risultati dei due processi negoziali citati sopra potrebbero determinarsi impatti significativi sul settore già nel medio periodo (e quindi prima del 2006).

Entrando nel dettaglio, è bene sottolineare come l’allargamento dell’Unione Europea comporti un problema finanziario estremamente rilevante, poiché in caso di estensione delle attuali misure della PAC (aiuti diretti, fondi strutturali, quote di produzione) ai nuovi Paesi membri la spesa agricola aumenterebbe in modo tale da superare di circa 12/14 miliardi di EUR il tetto vincolante per la spesa agricola previsto dal vertice di Berlino e valido sino al 2006. Nella consapevolezza del fatto che gli Stati membri, già attualmente contribuenti netti di bilancio, hanno come obiettivo primario la sostenibilità finanziaria dell’allargamento, è ipotizzabile ritenere che non verranno adottate misure per aumentare i finanziamenti della PAC, quanto piuttosto per “recuperare” risorse dagli aiuti oggi erogati alle agricolture dei Paesi membri. In merito ai tempi dell’allargamento, nel novembre scorso la Commissione ha sottolineato i significativi progressi compiuti dai Paesi candidati per quanto riguarda il rispetto dei criteri di adesione all’Unione Europea, evidenziando come nel quadro di bilancio attuale, sia ipotizzabile concludere il negoziato entro il 2002 per ben 10 Paesi candidati. Sebbene questo non significhi un accelerazione del processo di adesione, pur tuttavia si evidenzia il pieno rispetto della “tabella di marcia” approvata dal Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000. Per comprendere il ruolo di questi Paesi nel sistema bieticolo saccarifero della nuova “Unione Europea allargata”, è importante tenere conto del fatto che, complessivamente, i 13 Paesi candidati hanno prodotto, nel 1999, oltre 5.700.000 tonnellate di zucchero greggio, attraverso la coltivazione a bietole di oltre 1.157.000 ettari di superficie agricola. In tale ambito, occorre segnalare il ruolo della Polonia che, facente parte del gruppo dei Paesi con i dossiers sul processo di adesione più avanzati, nel 1999 ha prodotto circa 1.800.000 tonnellate di zucchero in equivalente bianco esportandone oltre 410.000 tonnellate. A tale proposito occorre sottolineare che, nell’ambito della proposta della Commissione UE del 30/01/2002 sugli aiuti al settore agricolo della prima serie di nuovi Paesi aderenti all’UE[6], è stata formulata una proposta di quota totale di zucchero (A+B) per gli 8 Paesi PECO (Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Slovenia) pari a 2.900.711 tonnellate, a fronte di una richiesta di 3.511.000 tonnellate.

Risulta quindi evidente che, data l’attuale capacità di produzione di zucchero da parte di questi Paesi, il loro ingresso nell’Unione Europea condurrà ad un generale “ripensamento” dell’attuale impianto normativo che regola il settore bieticolo-saccarifero comunitario.

 

Oltre ai possibili cambiamenti sul settore legato all’allargamento dell’Unione Europea, vanno considerate le progressive riduzioni delle restituzioni all’export richieste dai Paesi extra-UE in ambito WTO nonché gli impatti legati agli accordi commerciali stipulati dall’Unione Europea con Paesi ad economia meno progredita per l’importazione di prodotti (tra cui appunto lo zucchero) a dazio ridotto o, in certi casi, nullo.

Occorre infatti ricordare come il mercato comunitario risulti particolarmente attrattivo per i Paesi esportatori di zucchero a livello mondiale, visto il notevole differenziale esistente tra prezzo comunitario (circa 650 EUR/tonn) e quello internazionale (circa 250 EUR/tonn). Le conseguenze più immediate di un progressivo smantellamento della protezione comunitaria (sia in termini di restituzioni all’export che di riduzione delle tariffe d’entrata) legate ai possibili accordi in ambito WTO che alle convenzioni già stipulate tra UE e Paesi ad economie meno progredite, saranno quelle di produrre eccedenze di zucchero comunitario sul mercato e, secondo quanto stabilito dallo stesso OCM di settore, in caso di surplus nel bilancio di approvvigionamento di zucchero della Comunità, si potrebbe arrivare ad una rimodulazione delle quote di produzione. Entrando nel dettaglio di tali accordi, è infatti bene ricordare come la convenzione stipulata con i Paesi Balcanici (Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Kosovo, Macedonia e Jugoslavia)[7] prevede l’importazione di zucchero da tali Paesi senza restrizioni quantitative e in esenzione di dazio , mentre l’accordo stipulato con altri Paesi terzi ad economie meno progredite denominato EBA (Everything but arms)[8] permette a 48 Paesi (comprendenti, tra l’altro, una serie di Stati appartenenti al cosiddetto protocollo ACP) di esportare zucchero nel mercato comunitario che, a partire dal 1 luglio 2006, saranno introdotti senza limitazioni quantitative a dazio ridotto per il 20% fino ad arrivare a dazio nullo a decorrere dal 1 luglio 2009. Tuttavia, fino a tale data, è consentito a tali Paesi di esportare nell’Unione Europea zucchero per un contingente pari a 74.185 tonnellate (in equivalente zucchero bianco) a dazio zero a partire dalla campagna 2001/2002. Tale contingente verrà aumentato del 15% per ogni campagna di commercializzazione successiva, fino alla completa liberalizzazione del mercato.

 

3.2           Conclusioni e possibili indirizzi di intervento

 

Gli elementi forniti nei capitoli precedenti tracciano, per il settore bieticolo-saccarifero europeo, i contorni di uno scenario futuro legato a forti incertezze e possibili cambiamenti. L’Unione Europea dovrà gestire un’agricoltura “allargata” e molto ampia dove la competitività dei diversi sistemi agricoli nazionali sarà estremamente differente tra di loro. Dall’altro lato, sotto la pressione di un progressivo smantellamento delle proprie protezioni, dovrà inoltre accompagnare il settore primario da un mercato significativamente “tutelato” verso un mercato che tende alla libera concorrenza mondiale.

Parallelamente, l’analisi svolta ha evidenziato un gap strutturale della filiera bieticolo-saccarifera italiana che, se riconducibile in parte a fattori naturali ed agronomici, trova un ulteriore elemento penalizzante nella struttura della regolamentazione comunitaria del settore. Una penalizzazione che, negli anni, ha condotto ad un sensibile squilibrio – strutturale e finanziario – per il sistema bieticolo-saccarifero italiano e che, a seguito dell’eliminazione degli aiuti di adattamento nazionale per le produzioni del Centro-Nord (sono stati mantenuti al livello della campagna 2000/01 per le produzioni del Sud Italia) prevista dal nuovo regolamento di settore 1260/01, può compromettere la continuità della filiera già nel breve-medio periodo.

 

Figura 8 – Il gap strutturale della filiera bieticolo-saccarifera italiana

 



[1] Tale numero è sceso a 20 nell’attuale campagna 2001/02.

[2] Tali quantitativi, che servono a soddisfare il fabbisogno delle industrie di raffinazione di quattro Stati membri (Portogallo, Regno Unito, Finlandia e Francia), sono introdotti nella Comunità con tariffa all’importazione nulla o ridotta e ricevono un prezzo pari al prezzo di intervento per lo zucchero grezzo, al netto dell’aiuto pagato dall’Unione Europea alle raffinerie e della tariffa d’importazione. Si tratta, una volta entrato nella Comunità, di zucchero comunitario a tutti gli effetti: può quindi godere delle restituzioni all’export, anche se tale costo rimane a carico del bilancio comunitario e non incide sulla determinazione del contributo alla produzione richiesto ai singoli Stati membri.

 

[3] Negli anni tra il 1995 e il 2000, la Spagna ha beneficiato complessivamente di oltre 216 milioni di EUR di restituzioni. Essendo deficitario il rapporto tra quota A+B e consumi interni, è presumibile ipotizzare che si tratti di zucchero importato da Paesi UE e riesportato verso Paesi Terzi.

[4] In realtà, il Paese con l’onerosità minore nell’ambito del costo OCM legato all’export con restituzione è il Portogallo che, grazie ai quantitativi di importazioni preferenziali, presenta un minor costo rispetto alla media UE di 0, 163 EUR/kg. Pertanto, in questo caso, il differenziale dell’Italia con il Portogallo è di ben 0,276 EUR/kg.

[5] Sono ammessi a restituzione i quantitativi di zucchero derivanti da quota A e B al netto dei consumi interni esportati verso Paesi Terzi. In tale ambito, sono ammessi a restituzione anche i quantitativi di zucchero preferenziale una volta raffinato: tale costo per l’Unione Europea resta comunque a carico del bilancio comunitario e non incide sul riparto dei contributi alla produzione.

[6] “Enlargement and Agricolture: successfully integrating the new Member States into the CAP”, Issues paper, Brussells, 30/01/2002, SEC (2002) 95 final.

[7] Reg. CE n.2007/00 del 18 settembre 2000 e Reg. CE n. 2563/00 del 20 novembre 2000.

[8] Reg. CE n. 416/01 del 28 febbraio 2001.